Мой статус
 Звоните, поставьте перед нами задачу. Докторская диссертация, кандидатская диссертация, срочная публикация статей - в чем мы можем Вам посодействовать? +7 (495) 649 89 71



ПОИСК




В этот день, 24 июля
2014.07.24
24 июля 1911 года – американский археолог Хайрам Бингем (Hiram Bingham) открыл в Перу «потерянный город» империи инков – Мачу-Пикчу (на языке кечуа означает «старая вершина»), который служил то ли убежищем для последнего правителя, то ли укрытием для «дочерей Солнца» от конкистадоров.

В ФАНО обсудили перспективы повышения зарплаты крымским учёным
2014.07.24
Советник руководителя Федерального агентства научных организаций Анатолий Цыкалов, начальник управления координации и обеспечения деятельности организаций в сфере науки Михаил Романовский и другие ответственные сотрудники агентства приняли участие в заседании рабочей группы по вопросам формирования Крымского ...

Главная страница / Справочная информация / Авторефераты диссертаций / Организационно-правовОЕ обеспечениЕ общественной безопасности органами местного самоуправления В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ / 

Организационно-правовОЕ обеспечениЕ общественной безопасности органами местного самоуправления В ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ

На правах рукописи








СУВОРОВ Иван Владимирович


Организационно-правовОЕ
обеспечениЕ общественной безопасности
органами местного самоуправления В
ЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ



Специальность:
05.26.02 – безопасность в чрезвычайных ситуациях





Автореферат
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук








Москва – 2009

Работа выполнена на кафедре национальной безопасности Федерального государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации».

Научный руководитель:
Шпаковский Юрий Григорьевич
доктор юридических наук, профессор

Официальные оппоненты:

Старостин Сергей Алексеевич
доктор юридических наук, профессор
Белхароев Хаджимурад Уматгиреевич кандидат юридических наук

Ведущая организация:

ВНИИ МВД России


Защита состоится 6 октября 2009 г. в 13 час. на заседании диссертационного совета ДСПО 502.001.02 при Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, д. 84, ауд. 3302.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке Российской академия государственной службы при Президенте Российской Федерации по адресу: 119606, г. Москва, пр. Вернадского, 84.

Автореферат размещен на сайте и разослан «4» сентября 2009 г.



Ученый секретарь
диссертационного совета
кандидат философских наук
Ю.Н.Мотин
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ
Актуальность темы диссертационного исследования. Современное состояние экономики, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, криминализация общественных отношений создают широкий спектр угроз национальной безопасности, в целом, и общественной безопасности, в частности.
Основным субъектом обеспечения безопасности прав и свобод личности, материальных и духовных ценностей общества, а также суверенитета и территориальной целостности страны является государство, осуществляющее функции в этой области через органы законодательной, исполнительной и судебной власти

Закон Российской Федерации от 5 марта 1992 г. № 2446-1 «О безопасности» (ред. от 26.06.2008) // Российская газета. 1992. № 103; 2002. № 138-139; 2005. № 48; 2008. № 138..
Защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности согласно п. «б» ч.1 ст. 72 Конституции Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.
Конституционное положение о том, что органы местного самоуправления самостоятельно осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения (ч. 1 ст. 132 Конституции Российской Федерации) в значительной степени обеспечено положениями Федерального закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ред. от 7.05.2009) // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2007. № 12. Ст. 3074; 2008. № 52 (Ч. 1). Ст. 6236; 2009. № 19. Ст. 2280. , который к вопросам местного значения относит организацию охраны общественного порядка на территории муниципального образования, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, обеспечение первичных мер пожарной безопасности и мероприятий по охране окружающей среды, а также иные вопросы, в различной степени обеспечивающие безопасность личности и общества.
Существует ряд научных и практических проблем, от разрешения которых в значительной степени зависит обеспечение общественной безопасности. Одна из них состоит в разграничении полномочий и ответственности между федеральным центром, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в различных сферах деятельности. Стратегия национальной безопасности Российской Федерации
Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. № 537 // СЗ РФ. 2009. № 20. Ст. 2444. напрямую связывает совершенствование и развитие единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера с повышением эффективности реализации полномочий органов местного самоуправления в области безопасности жизнедеятельности населения.
Работа по разграничению полномочий проводится в настоящее время в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (№ 184-ФЗ от 6 октября 1999 г.) и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (№ 131-ФЗ от 6 октября 2003 г.), с изменениями и дополнениями, внесенными в соответствующие федеральные законы, затрагивающими вопросы общественной безопасности. Однако до настоящего времени мы не имеем единых научных подходов к формированию системы обеспечения общественной безопасности не только на местном уровне, но и на региональном.
Современное развитие гражданского общества в значительной степени связано с определением места и роли органов местного самоуправления, их взаимоотношений с системой органов государственной власти, обеспечивающих общественную безопасность и охрану общественного порядка. Отсюда проблема распределения функций: законодательных, исполнительных, правоохранительных между центром и регионами, достижения автономии местного самоуправления. Данная проблема одна из ключевых не только в осуществлении административной реформы, но в повышении эффективности функционирования органов местного самоуправления.
Напряженные отношения федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления сложились в правовой сфере. Сравнительный анализ федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации свидетельствует, что имеют место не просто противоречия, но принципиальные разногласия центра и отдельных регионов. Существующая неопределенность позволяет каждой из сторон по-своему трактовать положения федеральной Конституции Российской Федерации, как правило, в свою пользу. Это является одним из факторов нестабильности в обществе, способствует формированию угроз безопасности в форме экстремизма. Примечательно, что эти проблемы не есть сумма нерешенных задач или вопросов, а целый комплекс взаимосвязанных и взаимообусловленных проблем
Столбов А.Г., Сигов В.И., Северова Л.К. Государственное регулирование регионального развития \ Санкт-Петербургский государственный университет экономики и финансов.- СПб.: Изд-во СПб. госуниверситета экономики и финансов, 2002. С. 66; Еремян В. В. Процесс реформирования местного самоуправления как переход к новой парадигме управления и отказ от национальных муниципальных традиций // Политика и общество. 2008. № 2..
Сложившаяся ситуация негативным образом влияет на качество исполнения задач обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления. Огромный потенциал муниципальных органов в организации деятельности по защите прав и интересов граждан используется не в полном масштабе. Отсутствуют эффективные механизмы реализации полномочий органов местного самоуправления в указанной сфере.
Более того, несмотря на широкие знания в области теории общественной безопасности, полученные благодаря достижениям российских и зарубежных ученых, механизм осуществления деятельности по обеспечению общественной безопасности в России нуждается в совершенствовании. До сих пор нет единого мнения о необходимости и возможности создания муниципальных органов охраны порядка (муниципальной милиции), определении их места в системе органов исполнительной власти Российской Федерации, а также в системе МВД России.
Общественная безопасность как часть национальной безопасности Российской Федерации представляет собой систему общественных отношений, непосредственно связанных с защитой личности и общества от угроз, исходящих от противоправных посягательств, чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного характера и т.п. Если говорить о безопасности как о степени защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства (ст. 1 Закона Российской Федерации «О безопасности»), то следует отметить, что теоретическая и, в особенности, практическая значимость данного определения невелики, поскольку в нем отсутствуют такие сущностные элементы как объект безопасности; субъект, силы и средства ее обеспечения; обстоятельства ей угрожающие и т.д.
В настоящее время назрела необходимость принятия Концепции общественной безопасности Российской Федерации, которая, в свою очередь, должна стать составной частью Концепции национальной безопасности России. Обеспечение общественной безопасности является конституционным условием стабильного существования и поступательного развития общества, создания достойных условий и качества жизни российских граждан.
Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность диссертационного исследования, предопределили его цель, задачи, объект и предмет исследования.
Степень разработанности темы исследования. Отдельные аспекты обозначенной проблематики постоянно привлекали к себе пристальное внимание ученых, юристов и практиков. В разное время разрабатывались проблемы становления и функционирования органов местного самоуправления, делались попытки восполнить пробелы в организации обеспечения общественной безопасности.
Вопросы становления органов местного самоуправления, определения их места и роли в жизни российских граждан разные годы освещались в трудах Авакьяна С.А., Атаманчука Г.В., Бялкина Т. М., Граф И.В., Козлова Е. И., Тимофеева Н.С., Хабибуллина А.Р., Черник И.Д. и других ученых
См.: Авакьян С. А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета: Серия 11,
Право. 2008. № 3. С. 64 – 74; Атаманчук Г. В. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня. 2001. № 6; Бялкина Т. М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования: Дис. … докт. юрид. наук. Саратов, 2007; Граф И. В. Обеспечение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления в деятельности органов государственной власти в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. Тюмень, 2001; Козлова Е. И. К вопросу о правовом закреплении принципа народовластии в РФ // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Ростов-на-Дону, 2003; Сергеев А. А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации: Автореферат дис. … доктора юридических наук. М.,2007; Тимофеев Н. С. Местное самоуправление в России: Основы и пределы: Конституционно-правовые аспекты: Автореферат дис. … доктора юридических наук. - М., 2008; Хабибуллин А. Р. Формирование и закрепление современных принципов местного самоуправления в правовой системе Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. Казань, 2007; Черник И.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации (теория, практика, становление в г. Москве): Автореф. дис....канд. юрид. наук. М., 1992..
Особый интерес в рамках темы исследования представляют работы отечественных ученых, исследовавших проблемы обеспечения безопасности, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социального характера: А.М. Воронова, И. Б. Кардашовой, С.А. Старостина, С.В.Степашина, И.И. Сыдорука и др.
Воронов А. М. Общественная безопасность: административные и информационно-правовые проблемы обеспечения: Дис. … докт. юрид. наук. – М.: ВНИИ МВД России, 2005; Кардашова И. Б. МВД России в системе обеспечения национальной безопасности Российской Федерации: Дис. … докт. юрид. наук. М., 2006; Павленко С.З. Безопасность российского государства как политическая проблема: Дис. … докт. полит. наук. М., 1998;Радюшин Я. Н. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности: Дис. … канд. юрид. наук. – М.: ВНИИ МВД России, 2004;Сыдорук И.И. Государственно-правовой механизм обеспечения правопорядка в Российской Федерации: Автореф. дис. … докт. юрид. наук. М., 2002; Степашин С.В. Теоретико-правовые аспекты обеспечения безопасности Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. СПб., 1994; Старостин С.А. Управление органами внутренних дел при чрезвычайных ситуациях (правовые и организационные аспекты). Дис. …докт. юрид. наук. – М.: Академия управления МВД России, 2000;
Нельзя не отметить существенный блок работ, посвященных проблемам правового регулирования и организации сил и средств обеспечения общественной безопасности на местном уровне. Так, вопросы становления муниципальной милиции исследовали Л. П. Волкова, А. А. Солдатов, П.П. Фатеев, Н.Г. Хижняков, Е.Ю. Шихов и др.
Волкова Л.П. Административно-правовой статус милиции общественной
безопасности в системе МВД РФ: Автореферат дис. … кандидата юридических наук. Саратов, 2000; Солдатов А. А. Теоретические, организационно-правовые и финансовые основы формирования муниципальных органов охраны общественного порядка (Муниципальной милиции) : Дис. ... канд. юрид. наук. Краснодар, 2004; Фатеев П. П. Административно-правовой статус муниципальной милиции Российской Федерации: Автореферат дис. … кандидата юридических наук. М., 1996; Хижняков Н. Г. Милиция в системе исполнительной власти Российской Федерации: Теоретические и организационно-правовые аспекты: Автореферат дис. … кандидата юридических наук. М., 1998; Шихов Е. Ю. Организация местной (муниципальной) милиции в системе самоуправления (По материалам г. Москвы): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995.
Существенное значение для настоящего диссертационного исследования имеют труды в области национальной безопасности ведущих ученых кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации О.В.Дамаскина, А.Г.Залужного, И.К.Макаренко, Ю.Н.Мотина, А.И.Позднякова, А.А. Прохожева, С.В.Смульского, Ю.Г.Шпаковского и др
Дамаскин О.В. Россия в современном мире: проблемы национальной безопасности. М.: Наука, 2007; Поздняков А.И. О понятийном аппарате теории безопасности. Безопасность, 2002, № 7-8; Общая теория национальной безопасности. Учебник / Под общ. ред. А.А. Прохожева. М.: Изд-во РАГС, 2002; Корнилов М.Я. Экономическая безопасность России: основы теории и методологии исследования. М.: РАГС, 2005; Ю.Г.Шпаковский и др. Правовое регулирование ограничения прав и свобод граждан России в период действия особых государственно-правовых режимов. М.: Сборник трудов ВНИИ МВД России, 2007 и др. .
Вместе с тем, в трудах указанных ученых, во-первых, не рассматривались комплексно проблемы распределения полномочий органов власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, во-вторых, ими затронуты только отдельные аспекты проблемы: исследуются вопросы, связанные, в основном, с конкретными направлениями деятельности государственных органов в сфере обеспечения различных видов безопасности.
Практически не анализируются принципы построения взаимоотношений между органами местного самоуправления и органами государственной власти по отдельным функциям обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций. Государственное и муниципальное управление рассматриваются в рамках двух самостоятельных систем, формально независимых друг от друга. При этом либо не учитывается, что фактически муниципальное управление является продолжением государственного управления и органы местного самоуправления во многом выполняют государственные функции, либо не даются рекомендации, каким образом можно преодолеть это противоречие в интересах обеспечения общественной безопасности.
Наконец, труды ученых в большинстве ориентированы на ситуацию, сложившуюся до принятия значительного количества основополагающих нормативных правовых актов, регулирующих отношения в указанной сфере, и не учитывают современную правоприменительную практику.
Научная задача исследования состоит в разрешении противоречия между возрастающими потребностями организационно-правового обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления и их возможностями, ограниченными действующим нормативно-правовым регулированием, обосновании теоретических положений и организационно-правовых мер развития их деятельности в интересах обеспечения национальной и общественной безопасности.
Объектом исследования являются общественные отношения в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях.
Предметом исследования являются законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, правоприменительная практика в сфере обеспечения органами местного самоуправления общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций природного, техногенного и социально-политического характера.
Цель и задачи исследования. Целью настоящего исследования является обоснование теоретических положений и организационных, правовых мер по обеспечению общественной безопасности органами местного самоуправления при чрезвычайных ситуациях в интересах национальной безопасности.
Осуществлению данной цели подчинено решение следующих задач:
проанализировать основные научные подходы к решению проблемы обеспечения общественной безопасности муниципальных образований в условиях чрезвычайных ситуаций, с учетом характера угроз и новых требований к обеспечению национальной безопасности в основных сферах жизнедеятельности государства;
обобщить и проанализировать теоретические положения обеспечения общественной безопасности на местном уровне;
оценить влияние конституционной модели организации местного самоуправления на обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций;
определить компоненты системы обеспечения общественной безопасности на местном уровне, раскрыть их взаимосвязь и выявить степень полноты их нормативного правового регулирования;
проанализировать влияние новелл действующего законодательства на механизмы обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления;
исследовать состояние и особенности правового регулирования вопросов обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях в субъектах Российской Федерации (Московской области и др.);
обосновать предложения и рекомендации по правовому и организационному обеспечению деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в интересах обеспечения национальной безопасности России.
Методология и основные методы исследования. В основу методологии настоящего исследования положены общетеоретические принципы познания и общенаучные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, системно-функциональный и др. В работе были использованы методы конкретных отраслевых наук: теории и философии права и государства, теории управления и организации, теории государственного управления, истории, социологии и т.д.
Теоретическую базу исследования составили работы видных российских и зарубежных ученых в области общей теории государственного и муниципального управления, безопасности в чрезвычайных ситуациях природного, техногенного, биолого-социального, социально-политического и криминального характера, теории управления, административного и конституционного права, законодательной техники и т.п.
Эмпирическая база исследования включает: отчеты и справки об организации обеспечения общественной безопасности на местном уровне, материалы проверок готовности предприятий и организаций к действиям при чрезвычайных ситуациях, проведенных органами местного самоуправления Московской области; документы об итогах тренировочных, командно-штабных и иных учениях, проводимых в муниципальных образованиях; отчеты и справки органов местного самоуправления о деятельности по предупреждению и ликвидации пожаров, наводнений на территории муниципальных образований за 2002-2007 гг.; отчеты и справки об обеспечении безопасности граждан на водных объектах; рабочие документы об организации взаимодействия органов местного самоуправления с патрульно-постовой службой органов внутренних дел и службой участковых уполномоченных милиции по охране правопорядка и безопасности; статистические данные Минрегионразвития России; отчеты региональных центов МЧС России; материалы средств массовой информации и др.
Нормативно-правовую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», «О безопасности», «О пожарной безопасности» и другие; указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты МВД России, МЧС России, законы субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие организацию обеспечения общественной безопасности на местном уровне.
Научная новизна результатов исследования заключается в следующем.
Выявлены пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне, связанные с:
- декларативностью конституционного принципа самостоятельности органов местного самоуправления в вопросах местного значения;
- отсутствием правовых гарантий финансового и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности;
- отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов в сфере регулирования прав и обязанностей членов добровольных формирований обеспечения общественной безопасности.
Обосновано авторское определение понятия «общественная безопасность», учитывающее следующие признаки: а) общественная безопасность есть результат приложения усилий, она достигается в процессе социальной деятельности, целенаправленной и организованной – деятельности по защите личности, общества, их интересов от возможных и реальных опасностей; б) общественная безопасность - это определенный уровень защищенности, при котором обеспечивается общественный прогресс; в) общество и институты общественного самоуправления являются наиболее эффективным субъектом общественной безопасности.
Выявлено существенное противоречие в формировании системы правового регулирования обеспечения общественной безопасности на муниципальном уровне – между ее формальной (определенной нормативно-правовыми актами), и неформальной (сложившейся реально) структурами. Формальная структура подразумевает инициативу и независимость органов местного самоуправления в реализации их компетенции. Неформальная же показывает, что они включены в иерархию государственной системы общественной безопасности по линейно-функциональному принципу, т.е. их деятельность жестко регламентирована государственными органами. Фактически органы местного самоуправления исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, будучи при этом лишены государственной власти и опираясь на муниципальную власть и муниципальные ресурсы.

В диссертации показано, что обеспечение общественной безопасности органами местного самоуправления осложняется тем обстоятельством, что на сегодняшний день не в полной мере сформирована нормативно-правовая база этой деятельности. При этом правотворческая составляющая значительно опережает развитие соответствующей практики. Фактически, муниципальные правовые акты в сфере общественной безопасности основаны не на сложившихся общественных отношениях и общественной потребности, а на «политической воле» федерального центра.

Сформированы конкретные предложения и рекомендации по совершенствованию законодательной и иной нормативной правовой базы обеспечения общественной безопасности на местном уровне как базового элемента системы обеспечения национальной безопасности в современных условиях.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Вывод о том, что в современной России возрастает роль органов местного самоуправления в выявлении угроз общественной безопасности, противодействии и профилактике этих угроз, а также устранении причин и условий, их порождающих, на местном уровне. Автором обоснована классификация основных угроз общественной безопасности, предупреждение и противодействие которым должно осуществляться на уровне местного самоуправления.
Недостаточная инициатива и самостоятельность органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций обусловлены двумя факторами:
а) самоидентификацией органов местного самоуправления как части системы государственного управления и государственной власти;
б) отсутствием доверия и взаимодействия с местным населением.
На основании проведенных в диссертации исследований в целях развития и практической реализации принципа независимости местного самоуправления автор предлагает в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 08.11.2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ввести норму следующего содержания:
«Статья 18.2. Обеспечение принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.
1. Органы местного самоуправления обеспечивают защищенность прав и интересов граждан, проживающих на территории муниципального образования, и местного сообщества в соответствии со стандартами и требованиями, установленными федеральным законом.
2. Органы местного самоуправления свободны в выборе законных форм, мер, средств и методов обеспечения общественной безопасности на территории муниципального образования.
Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не вправе устанавливать обязательный для исполнения порядок действий органов местного самоуправления по реализации их компетенции или каким-либо иным образом ограничивать свободу деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.
3. Отступление от положений п.п. 1 и 2 настоящей статьи возможно только в том случае, если это необходимо для обеспечения общественной безопасности при чрезвычайных ситуациях».
Вывод о том, что существующую систему гарантий местного самоуправления в сфере обеспечении общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций необходимо дополнить такими элементами, как а) административные комиссии, осуществляющие производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и б) местная милиция, полномочная составлять административные протоколы.

Административные комиссии должны функционировать непосредственно при органах местного самоуправления. Только в этом случае их деятельность наиболее полно обеспечит реализацию муниципальных правовых актов об обеспечении общественной безопасности и может выступить гарантией местного самоуправления в этой области.


Этот принцип должен быть закреплен в законодательстве. Автор предлагает подпункт 4 п. 2 ст. 22.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях изложить в следующей редакции: «административными комиссиями при органах местного самоуправления, иными коллегиальными органами, создаваемыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации».


Автором обосновано, что местную милицию необходимо вывести из подчинения органов внутренних дел (министерств, главных управлений или управлений) субъектов Российской Федерации и передать муниципальным образованиям. Муниципальная милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям). Основными задачами муниципальной милиции должны стать: дознание по делам о правонарушениях и преступлениях небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий); обеспечение исполнения правовых актов органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности.

Теоретическая значимость диссертации обусловлена теоретическими положениями и выводами, сформулированными в результате исследования. В частности, в работе теоретически обоснованы: значительная роль органов местного самоуправления в сфере безопасности; основные подходы к построению взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций; влияние принципа независимости органов местного самоуправления на эффективность их деятельности в сфере общественной безопасности; принципы системы гарантий местного самоуправления и др.
Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработанных рекомендациях по совершенствованию структурной организации обеспечения общественной безопасности, системы гарантий местного самоуправления в сфере защиты прав, свобод и интересов граждан, организаций; предложениями по нормативной регламентации принципа независимости органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности, а также по расширению деятельности административных комиссий и т.п.
Практическая значимость диссертации состоит так же в том, что сформулированные в ней выводы и предложения могут найти применение в правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности различных государственных органов, в научных разработках по проблемам обеспечения общественной безопасности в современных условиях.
Выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы при разработке мер по совершенствованию организации защиты населения от чрезвычайных ситуаций на местном уровне, организации муниципальной милиции; в повседневной деятельности органов местного самоуправления; в учебном процессе и при проведении дальнейших исследований данной проблематики.
Обоснованность и достоверность результатов исследования обеспечивается использованием комплексного подхода к исследованию поставленной проблемы, глубокой теоретической проработкой накопленных в науке знаний, изучением обширной правовой литературы, детальным анализом нормативных правовых актов, что позволило обстоятельно изучить предмет исследования. Избранная методология исследования, использование многоплановой информации (данных социологического исследования, нормативно-правовых документов, научно-теоретических работ и т.п.) обеспечивают достаточную научную обоснованность и достоверность содержащихся в диссертации положений, выводов и рекомендаций.
Апробация работы и внедрение результатов исследования. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, доложены на семинарах, организованных Главным управлением внутренних дел Московской области, Главным управлением МЧС России по Московской области в 2006-2008 г.г., а также отражены в публикациях автора.
Выводы исследования внедрены в научную деятельность ВНИИ МВД России, Центра стратегических исследований МЧС России, а также использованы в практической деятельности органом местного самоуправления и органов внутренних дел Московской области (Рузского, Можайского, Пушкинского и других районов).
Структура диссертации обусловлена предметом, целями и задачами исследования и состоит из введения, трех глав, которые объединяют в себе шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.



СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы диссертационного исследования, определяются его цели и задачи, объект и предмет, характеризуются методологическая, нормативная, теоретическая и эмпирическая основы, рассматривается научная новизна, теоретическая и практическая значимость работы, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, приводятся данные об апробации и внедрении полученных результатов.
Первая глава «Теоретико-правовые аспекты обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций муниципальными органами» состоит из двух параграфов.
В первом параграфе «Теоретические основы обеспечения общественной безопасности на местном уровне» автор рассматривает, требующие решения на теоретическом уровне.
Прежде всего, автор исследует содержание понятия «общественная безопасность» - самостоятельно и в соотношении с понятием «национальная безопасность».
Автор анализирует научные подходы к определению национальной безопасности, изложенные в работах И. Б. Кардашовой, О. А. Белькова, А. В. Возженникова и др., и делает вывод, что развернувшаяся в литературе дискуссия накладывает отпечаток на понимание содержания общественной безопасности.
Здесь среди ученых также отсутствует единое мнение. Существующие в литературе научные позиции характеризуют это понятие как:
- защищенность общественных отношений (Степашин С. В., Радюшин Я. Н.);
- результат деятельности государства (Васин В. Н., Катаджанян Г. С. и др.);
- свойство социальной системы (Тихий В. П. и др.);
- определенным образом упорядоченные общественные отношения (Кондрашов Б. П., Туманов Г. А., Фризко В. И.).
Вместе с тем, в формулировке понятия «общественная безопасность» необходимо учитывать те цели, для которых оно вводится в научный текст или нормативных документ. Определение должно быть достаточно конкретным, чтобы четко ограничивать ту сферу общественных отношений, на которую оно распространяется. В то же время в его содержании излишне перечислять собственно угрозы общественной безопасности или те интересы общества, которые оберегаются. С учетом этих условий, а также особенностей рассматриваемой сферы общественных отношений автор формулирует собственное определение: общественная безопасность – это определенный уровень защищенности интересов личности, социальных образований и общества в целом, при котором обеспечивается прогрессивное развитие общественных отношений, достигаемый в результате целенаправленной совместной деятельности государства и общества.
В настоящее время на государственном уровне складывается стратегического планирования в сфере безопасности Российской Федерации. В мае текущего года Президентом Российской Федерации утверждена Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года, которой в основу обеспечения безопасности положены национальные интересы – граждан, общества, государства. С учетом данного подхода в параграфе подробно рассматриваются приоритеты, интересы, а также угрозы общественной безопасности.
Во втором параграфе «Состояние и проблемы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности органами местного самоуправления» автор анализирует законы «О местном самоуправлении в Российской Федерации», «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», «О безопасности», «О пожарной безопасности», «О гражданской обороне», «О противодействии терроризму», законотворчество субъектов РФ в сфере общественной безопасности.
Автор констатирует, что пробелы правового регулирования в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций муниципальными органами, в основном, складываются вокруг нескольких проблемных вопросов. Одним из них является вопрос самостоятельности деятельности органов местного самоуправления.
В настоящее время самостоятельность органов местного самоуправления носит достаточно умозрительный характер. При реализации на практике этот принцип вступает в коллизии с нормами иных нормативных актов, которые сводят к минимуму свободу и независимость муниципальных органов. Наиболее отчетливо подобная тенденция отмечается в отношении функции обеспечения общественного порядка в условиях чрезвычайных ситуаций.
В соответствии с действующими нормативными правовыми актами, взаимоотношения государства и органов местного самоуправления по вопросам обеспечения общественной безопасности строятся по методу субординации, власти и подчинения – т.е. методу, который характерен для административно-правового регулирования. Зачастую закон напрямую закрепляет те или иные организационно-властные полномочия государственных органов в отношении органов местного самоуправления. Иными словами, муниципальные органы оказываются включенными в иерархию государственной системы общественной безопасности, будучи при этом лишены государственной власти. Они исполняют государственные функции согласно государственным же стандартам и требованиям, опираясь при этом на муниципальную власть и муниципальные ресурсы.
Другой блок пробелов правового регулирования связан с недостаточностью финансовых и организационных гарантий исполнения компетенции муниципальных органов.
Законодатель предъявляет достаточно высокие требования к общественной безопасности на местном уровне. Их реализация обеспечивается спектром правовых мер, которые условно можно подразделить на две категории: принудительные и ресурсные. В настоящее время основное значение принадлежит принудительным мерам, осуществляемым в порядке государственного контроля и надзора.
Между тем, одним лишь принуждением невозможно достигнуть исполнения всех установленных законодателем требований и стандартов обеспечения общественной безопасности. Для этого соответствующая деятельность органов местного самоуправления должна иметь соразмерное ресурсное обеспечение, прежде всего, финансовое и организационное.
Под организационными ресурсами в качестве гарантий компетенции органов местного самоуправления автор подразумевает, прежде всего, силы и средства обеспечения общественной безопасности. К таковым относятся аварийно-спасательные службы, муниципальная милиция и т.п. И здесь федеральное законодательство идет по пути создания дефицита ресурсов.
Федеральными нормативными правовыми актами установлены жесткие характеристики организации спасательных служб и формирований. Достижение этих характеристик требует существенного финансирования, которое органы местного самоуправления не в силах обеспечить. По этой причине процесс создания муниципальных аварийно-спасательных служб на сегодня носит единичный характер.
С похожим результатом обстоятельства складываются в сфере формирования сил и средств охраны общественного порядка, т.е. милиции. Отсутствие ряда законодательных актов делает невозможным создание муниципальной милиции, что лишает органы местного самоуправления существенного организационного ресурса.
Еще один пробел правового регулирования связан с отсутствием правомочий органов местного самоуправления по принятию правовых актов в сфере регулирования правоприменительных полномочий членов добровольных формирований общественной безопасности. В этой ситуации лишь федеральный законодатель может решить вопрос о применении добровольными дружинниками, пожарными и т.п. различных мер обеспечения административного производства.
В Государственной Думе Российской Федерации рассматривается законопроект «Об участии граждан Российской Федерации в обеспечении правопорядка», однако перспективы его трудно предсказуемы. До принятия такого закона деятельность добровольных формирований общественной безопасности носит номинальный характер.
Вторая глава «Организация взаимодействия органов местного самоуправления и органов государственной власти в сфере обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций» содержит два параграфа.
В первом параграфе «Характеристика роли органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности Российской Федерации» автор отмечает, что положение органов местного самоуправления в системе обеспечения общественной безопасности неоднозначно. В большой степени оно зависит от характера выполняемой ими функции, будь то обеспечение пожарной безопасности, или безопасности при возникновении чрезвычайных ситуаций, или охрана общественного порядка и т.п.
В целом, анализируя систему обеспечения общественной безопасности, можно установить, что она сочетает в себе линейно-функциональные и дивизионные организационные структуры. При этом степень автономности органов местного самоуправления также зависит от характера функции, которую они выполняют.
Закономерности линейно-функциональной структуры в системе обеспечения общественной безопасности автор раскрывает на примере таких функций, как предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций, обеспечение пожарной безопасности.
Линейно-функциональная структура подразумевают минимум инициативы и самостоятельности ее элементов. Именно поэтому основными средствами управления в системах с такой структурой являются планирование действий и прямой контроль.
Планирование действий устанавливает конкретные решения и меры, которые должны быть приняты и выполнены в определенные моменты времени. Деятельность органов местного самоуправления в условиях чрезвычайных ситуаций четко регламентирована. В частности, на федеральном уровне утвержден единый для всех субъектов РСЧС порядок совершенствования, поддержания в готовности и использования систем оповещения населения, порядок сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, осуществляемого соответствующими государственными и муниципальными органами и т.п.
Прямой контроль реализуется в рамках линейно-функциональных структур обеспечения общественной безопасности в различных формах. Одной из них является согласование решений органов местного самоуправления с федеральными органами и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Например, органы местного самоуправления самостоятельно создают комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, иные органы управления в чрезвычайных ситуациях. Но положения о них и порядок ими решений в обязательном порядке согласовываются с Главным управлением МЧС России по субъекту Российской Федерации.
Автор показывает, что для реализации отдельных задач в современных условиях, в частности обеспечения безопасности при чрезвычайных ситуациях, целесообразно построение взаимоотношений государственных и муниципальных органов по линейно-функциональному принципу. В этом случае деятельность органов местного самоуправления является более продуктивной, так как линейно-функциональные структуры наиболее адаптированы к реализации стратегических решений; здесь устанавливается четкий порядок осуществления функций обеспечения общественной безопасности, контроль за его соблюдением и ответственность.
Особенности организации дивизиональных структур раскрыты в диссертации на примере функции обеспечения экономической безопасности. Эту функцию на каждом уровне управления – федеральном, субъектов Российской Федерации, муниципальном – реализуют специально создаваемые для того органы. На местном уровне такие органы создаются местной администрацией, порядок их организации, деятельности, полномочия и задачи также определяется по ее усмотрению.
Основным средством управления в дивизионных структурах системы обеспечения общественной безопасности является контроль за исполнением, которому предшествует стандартизация (планирование) результатов функционирования субъектов системы. Однако на сегодняшний день практически не развита практика планирования ожидаемых результатов деятельности органов местного самоуправления в сфере общественной безопасности. Причем, инициатива отсутствует как со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, так и от населения как источника непосредственно власти в муниципалитетах. В таких условиях органы местного самоуправления в составе дивизионных структур обеспечения общественной безопасности, фактически, представляют собой системы, которые работают «сами на себя». Очевидно, что внешняя эффективность таких систем (в нашем случае, степень защищенности интересов граждан и местного сообщества) минимальна.

Во втором параграфе «Механизм обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций на местном уровне» автор устанавливает, что в связи с реформированием местного самоуправления и принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» большой объем работы муниципальных органов сейчас составляет создание нормативно-правовой основы обеспечения общественной безопасности. Эта работа идет под руководством МЧС России, МВД России и иных ответственных органов исполнительной власти. Так, МЧС России издано достаточное количество методических рекомендаций органам местного самоуправления о том, как следует организовывать работу по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и по обеспечению пожарной безопасности. Формирование правовой базы контролируется со стороны должностных лиц, полномочных в сфере надзора за деятельностью муниципальных органов.


Фактически органам местного самоуправления «навязываются» типовые нормативно-правовые акты, содержание которых, скорее, соответствует желаемым правоотношениям в сфере общественной безопасности, нежели существующим. Подобный способ правового регулирования имеет свои отрицательные стороны.


Если содержание правового акта не соответствует сложившимся в обществе отношениям, его реализация затруднена. Этот тезис в полной мере соответствует ситуации в сфере обеспечения общественной безопасности местными органами. Например, почти в 92 % муниципальных образований Приморского края имеются Положения о формировании материального резерва, но наличие такого резерва отмечается только в 64 % муниципальных образований

По материалам Дальневосточного регионального центра МЧС России..

Другой пример. В соответствии с действующим законодательством при возникновении чрезвычайных ситуаций органы местного самоуправления обеспечивают готовность защитных сооружений гражданской обороны к приему укрываемых. Однако в 90-е годы прошлого столетия основная часть убежищ и противорадиационных укрытий была приватизирована. Сейчас проводятся меры по возвращению защитных сооружений в государственную собственность, в результате которых возвращено около 11 % убежищ и 8 % укрытий

По материалам органов местного самоуправления Приморского края, Амурской области..

Основной проблемой обеспечения общественной безопасности в условиях чрезвычайных ситуаций органами местного самоуправления все чаще становится отсутствие у них средств принуждения к выполнению принятых решений. Система гарантий властных полномочий муниципальных органов выстроена следующим образом.


Первое место среди них занимают государственный контроль и надзор в сфере общественной безопасности. Государственные органы – подразделения МЧС России, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Государственной инспекции по маломерным судам и т.п. - инспектируя поднадзорные им организации, учреждения, предприятия, проверяют соответствие их деятельности, как правило, федеральному законодательству.

Органы местного самоуправления, по причине их независимого от государственной власти положения, не в состоянии каким-либо образом воздействовать на эффективность органов правопорядка, государственного контроля и надзора, определять приоритеты их функционирования, направлять и корректировать их работу. По этой причине государственный контроль и надзор нельзя эффективной гарантией местного самоуправления.

Другого рода гарантией является введение административной ответственности за неисполнение правовых актов органов местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации. На сегодняшний день такой опыт имеется в Удмуртской Республике, Курской и Самарской областях, Алтайском крае и др., и, как представляется, другим регионам целесообразно его заимствовать.


Деятельность органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности не должна опираться только на меры принуждения. Система гарантий местного самоуправления должна располагать и иными средствами воздействия. К таким средствам относится правовой стимул, т.е. правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования

Малько А.В., Матузов Н.И. Правовые режимы: вопросы теории и практики// Правоведение. 1996. № 1..

Факты применения органами местного самоуправления правовых стимулов в виде льгот по налогам, сборам, арендным платежам для поощрения деятельности предприятий, организаций, учреждений в сфере общественной безопасности остаются достаточно редкими. Объясняется это тем, что современная финансовая основа местного самоуправления еще очень слаба, а налоговые поступления, платежи за пользование муниципальным имуществом и т.п. являются практически основным источником формирования местного бюджета. К тому же, состояние экономической и социальной сферы муниципальных образований, как правило, таково, что вынуждает местные органы использовать льготное налогообложение в иных сферах.

Третья глава «Пути совершенствования обеспечения общественной безопасности органами в условиях чрезвычайных ситуаций местного самоуправления» состоит из двух параграфов и содержит практические рекомендации исследования.
В первом параграфе «Совершенствование правовых основ обеспечения общественной безопасности» автор предпринимает попытку ответить на вопрос, есть ли в современных российских условиях потребность в реализации принципа самостоятельности органов местного самоуправления? Отвечает ли этот принцип целям обеспечения общественной безопасности или лучше, когда органы местного самоуправления фактически включены в систему государственного управления?
В итоге автор устанавливает, что включенность органов местного самоуправления в структуру государственной власти ставит их в позицию конфронтации с населением. Они становятся частью бюрократической системы, действующей безынициативно, в рамках установленных инструкций, приказов и распоряжений «руководства». В своей деятельности они не ориентируются на интересы граждан, часто затягивая решение тех местных вопросов, в отношении которых отсутствуют четкие нормативные акты субъектов Российской Федерации.
Органы местного самоуправления традиционно идентифицируют себя частью системы государственного управления и государственной власти. Они преимущественно ориентированы на бюрократический стиль руководства, на выполнение приказов и поручений от органов государственной власти, на ответственность перед ними, и даже в тех сферах общественной безопасности, где им формально предоставлена самостоятельность, органы местного самоуправления предпочитают действовать зависимо и безынициативно. Дополняет ситуацию отсутствие взаимопонимания, доверия местного населения и, соответственно, низкая активность последнего в вопросах местного самоуправления.
Названные обстоятельства, в частности, обусловливают низкий уровень развития и неэффективность современных дивизиональных структур в сфере обеспечения общественной безопасности. Следовательно, недостаточная эффективность дивизиональной структуры организации деятельности местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности проистекает не из сущности и свойств этой структуры, а из институциональной неразвитости принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления.
Развитие принципа самостоятельности и независимости органов местного самоуправления является также одним из основных условий для расширения ресурсных гарантий обеспечения общественной безопасности в муниципальных образованиях: таким образом, создается возможность для развития тесного взаимодействия местных властей с населением и позволяет более эффективно использовать свободные средства населения в качестве инвестиционного ресурса.
Во втором параграфе «Совершенствование организационного механизма обеспечения общественной безопасности на местном уровне» автор предлагает расширить систему гарантий местного самоуправления в сфере общественной безопасности. Она должна быть дополнена такими элементами, как деятельность административных комиссий, осуществляющих производство по делам об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением местных требований, правил, решений в сфере общественной безопасности, и местной милиции, полномочной составлять административные протоколы.
Основой для формирования административных комиссий является соответствующая норма Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Но ее практическая реализация в нынешнее время затруднена. Это связано с неразрешенностью вопроса о природе (государственной или негосударственной) административных комиссий, а также с нежеланием субъектов Российской Федерации создавать такие органы.
В заключении диссертации формулируются обобщающие, подводящие итог исследованию выводы и предложения.


Основные положения диссертации отражены в четырех работах общим объемом 1,46 п.л.:
Суворов И. В. Правовой аспект компетенции органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественной безопасности // Российский следователь. 2008. № 4. – 0,3 п.л.
Суворов И. В. Правовое регулирование независимости и самостоятельности органов местного самоуправления в обеспечении общественной безопасности // Административное право и процесс. 2008. № 5. – 0,39 п.л.
Суворов И. В. Эффективность дивизиональных структур в обеспечении общественной безопасности на местном уровне // Научный портал МВД России. 2008. № 3. – 0,27 п.л.
Суворов И.А. и др. Теоретические аспекты применения мер по ограничению прав и свобод граждан в зонах бедствия, вызванных техногенными и природными катастрофами в условиях чрезвычайного положения. Сборник трудов ЦСИ МЧС России, № 28. М., 2006. - 1.2 п.л. (авторских – 0.5).















АВТОРЕФЕРАТ
диссертации на соискание ученой степени
кандидата юридических наук


СУВОРОВ Иван Владимирович


Организационно-правовОЕ обеспечениЕ общественной безопасности органами местного самоуправления ВЧРЕЗВЫЧАЙНЫХ СИТУАЦИЯХ


Научный руководитель:
Шпаковский Ю.Г.
доктор юридических наук, профессор


Изготовитель оригинал-макета-
Суворов И.В.


Подписано в печать «___» ___________ 2009 г.


Тираж ____ экз.
Усл. п.л. ____



Российская академия государственной службы
при Президенте Российской Федерации

Отпечатано ОПМТ РАГС. Заказ №____
119606, Москва, пр. Вернадского, 84

 
ФИО: СУВОРОВ Иван Владимирович
Дата защиты: 06.10.2009
ВУЗ: Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации
Специальность: 05.26.02



Rambler's Top100 Рейтинг@Mail.ru м.Новослободская, ул. Селезневская, д.11А, стр. 2
Тел: +7 (495) 649-89-71
E-mail: info@ceninauku.ru